Wnioskowanie o udostępnienie informacji publicznej co do zasady kończy się przekazaniem dokumentów lub danych będących w posiadaniu organu. W praktyce zdarzają się jednak sytuacje, w których podmiot zobowiązany kwalifikuje żądanie jako dotyczące informacji przetworzonej i uzależnia jego realizację od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. To jeden z najczęstszych punktów spornych w postępowaniach na tle dostępu do informacji publicznej: gdzie przebiega granica między informacją prostą a przetworzoną, kiedy organ może postawić dodatkowy warunek oraz jakie elementy uzasadnienia interesu publicznego mają znaczenie dla oceny wniosku. Tekst porządkuje te zagadnienia, przedstawia ich podstawy prawne oraz wskazuje praktyczne konsekwencje przyjęcia przez organ kwalifikacji „informacji przetworzonej”.

Podstawa prawna żądania wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego

Warunek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten obejmuje prawo do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, ale ogranicza je do takiego zakresu, w jakim udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W konsekwencji przesłanka ta nie dotyczy co do zasady informacji „prostej” (istniejącej u podmiotu zobowiązanego w gotowej postaci), lecz uruchamia się dopiero po przyjęciu, że żądanie obejmuje informację przetworzoną.

W praktyce procedura ma charakter sekwencyjny. Najpierw dysponent informacji powinien zakomunikować wnioskodawcy, że żądana informacja ma charakter przetworzony, a następnie wezwać do przedstawienia powodów uzasadniających, dlaczego spełnienie żądania ma być szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie wskazywano, że takie powiadomienie powinno mieć formę pisemną, a udostępnienie informacji jest możliwe po przedstawieniu przez wnioskodawcę stosownej argumentacji.

Jeżeli wnioskodawca nie wykaże przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (np. nie odpowie na wezwanie albo poda uzasadnienie ocenione jako niewystarczające), sprawa powinna zostać zakończona decyzją administracyjną o odmowie udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym samo „żądanie wykazania” nie stanowi jeszcze rozstrzygnięcia, lecz element postępowania prowadzącego do udostępnienia informacji albo do decyzji odmownej.

Pojęcie informacji przetworzonej

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej „informacji przetworzonej”, dlatego jej znaczenie wypracowano w doktrynie i judykaturze. Co do zasady przyjmuje się, że informacja przetworzona to taka, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje u podmiotu zobowiązanego w żądanej postaci, ponieważ musi zostać dopiero przygotowana na podstawie posiadanych danych lub dokumentów, według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę.

„Przetworzenie” nie musi polegać wyłącznie na stworzeniu rodzajowo nowej informacji. Może także oznaczać wydobycie informacji cząstkowych z posiadanych zbiorów i ich odpowiednie opracowanie, tak aby powstał zestaw danych, który wcześniej nie funkcjonował u organu w takim układzie. W tym ujęciu suma wielu informacji prostych może zostać uznana za informację przetworzoną, jeżeli dopiero po stronie organu powstaje rezultat w postaci nowego zestawienia.

W praktyce kwalifikacja wniosku bywa powiązana z nakładem pracy niezbędnym do jego realizacji. Jeżeli przygotowanie odpowiedzi wymaga ponadstandardowego zaangażowania zasobów (np. wyszukania dokumentów w rozproszonych zbiorach, selekcji według kryteriów, analizy pod kątem informacji prawnie chronionych, a także wykonania anonimizacji na dużą skalę), organ może argumentować, że chodzi o informację przetworzoną. Jednocześnie podkreśla się, że taka kwalifikacja nie powinna być schematyczna: organ powinien odwołać się do okoliczności weryfikowalnych.

W orzecznictwie akcentowano, że uzasadnienie kwalifikacji powinno odnosić się do konkretu, w szczególności do takich danych jak: przybliżony czas potrzebny do realizacji wniosku, liczba pracowników, których trzeba zaangażować w relacji do dostępnych zasobów, szacunkowa liczba dokumentów wymagających selekcji, analizy i anonimizacji, czy konieczność pozyskiwania materiałów z różnych komórek organizacyjnych. Dopiero takie wskazanie pozwala ocenić, czy rzeczywiście występuje wymóg ponadstandardowego zaangażowania.

Szczególna istotność dla interesu publicznego

„Szczególna istotność dla interesu publicznego” jest przesłanką kwalifikowaną. Jej zastosowanie ma znaczenie przede wszystkim w sprawach o informację przetworzoną, ponieważ stanowi ustawowy warunek udostępnienia takiej informacji. Ocena tej przesłanki jest zawsze kontekstowa i powinna uwzględniać treść żądania oraz sposób, w jaki wnioskodawca zamierza wykorzystać pozyskane dane.

W praktyce wymaga się wykazania, że udostępnienie informacji służy dobru wspólnemu w wymiarze szerszym niż interes jednostkowy. Istotne znaczenie ma pokazanie, że problem dotyczy potencjalnie szerszej grupy adresatów, a pozyskane informacje mogą zostać rzeczywiście i efektywnie użyte, np. dla zwiększenia transparentności działania instytucji publicznych, lepszej kontroli społecznej lub poprawy funkcjonowania określonych procedur.

W judykaturze wskazywano także na funkcję ochronną art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten ma przeciwdziałać napływowi wniosków, które wymagałyby od organów znacznego zaangażowania kosztem wykonywania ich podstawowych zadań, zwłaszcza gdy wnioski zmierzają do realizacji celów osobistych albo komercyjnych. Z tego względu argumentacja wnioskodawcy powinna koncentrować się na wykazaniu szczególnej doniosłości żądanego opracowania dla interesu publicznego.

Na poziomie proceduralnym istotne jest, że organ powinien najpierw umożliwić wnioskodawcy przedstawienie powodów przemawiających za spełnieniem przesłanki, a następnie odnieść się do nich w sposób zindywidualizowany. Brak wykazania szczególnej istotności (także przez brak odpowiedzi na wezwanie) może stanowić podstawę odmowy w drodze decyzji.