W sporach o zezwolenie na realizację inwestycji mieszkaniowej często nie chodzi wyłącznie o to, czy rada gminy działała zgodnie z prawem, ale także o to, kto w ogóle ma prawo „wejść do gry” przed sądem administracyjnym. Czy postępowanie sądowoadministracyjne to tylko pojedynek skarżącego z organem, czy miejsce także dla inwestora, sąsiadów i organizacji społecznych? W uchwale II OPS 1/25 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, że art. 33 § 2 p.p.s.a. może być podstawą dopuszczenia do udziału w sprawie także podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu poprzedzającym uchwałę, jeżeli wynik sprawy dotyczy ich interesu prawnego, a także organizacji społecznych działających w sprawie innej osoby w granicach celów statutowych. To ważna wskazówka, jak rozumieć „udział w sprawie” w trybie, który z założenia ma przyspieszać inwestycje, a jednocześnie nie może ignorować praw i interesów osób trzecich.

Czym jest zezwolenie na realizację inwestycji mieszkaniowej?

Zezwolenie na realizację inwestycji mieszkaniowej w tym trybie ma postać uchwały rady gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (często nazywanej skrótowo „zezwoleniem”), podejmowanej na wniosek inwestora składany do rady gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Taka uchwała określa m.in. granice terenu i podstawowe parametry zamierzenia (np. liczbę mieszkań, powierzchnię użytkową), jest ogłaszana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jej obowiązywanie jest ograniczone w czasie: wygasa, jeżeli w przewidzianym terminie nie zapadnie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Ważne jest też to, że uchwała wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, ale sama nie daje praw do terenu i nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich.

Zasady i tryb wnioskowania o uchwałę rady gminy

Z wnioskiem o podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej może wystąpić inwestor, czyli każdy podmiot lub osoba zamierzająca realizować taką inwestycję (a więc nie tylko klasyczny deweloper, ale także np. spółka, spółdzielnia czy nawet sama gmina, jeśli działa w tej roli). Wniosek składa się do rady gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i musi on być „udokumentowany” dość szczegółowo: zawiera m.in. granice terenu na kopii mapy (wraz z obszarem oddziaływania), podstawowe parametry przedsięwzięcia (minimalna i maksymalna powierzchnia użytkowa mieszkań, minimalna i maksymalna liczba mieszkań, ewentualny zakres funkcji usługowej/handlowej), opis zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu i uzbrojeniu oraz analizę powiązania inwestycji z infrastrukturą, a także charakterystykę inwestycji (zapotrzebowanie na media, sposób odprowadzania ścieków, parkingi, odpady, opis i część graficzną planowanego zagospodarowania, parametry techniczne i dane o wpływie na środowisko, a także minimalny udział ogólnodostępnego, nieogrodzonego terenu wypoczynku/rekreacji lub sportu w ramach powierzchni biologicznie czynnej). Do tego dochodzi wskazanie konkretnych nieruchomości (według katastru i ksiąg wieczystych, jeżeli są), opis relacji do ustaleń planistycznych oraz wykazanie spełnienia ustawowych standardów lokalizacji; obowiązkowym załącznikiem jest też koncepcja urbanistyczno-architektoniczna z wizualizacją zrozumiałą dla osób bez wiedzy specjalistycznej, a w zależności od przypadku także inne dokumenty (np. decyzja środowiskowa, jeżeli jest wymagana, albo uzgodnienia przewidziane dla szczególnych kategorii terenów). Po złożeniu wniosku wójt sprawdza kompletność formalną (może wezwać do uzupełnienia braków, z terminem nie dłuższym niż 14 dni), następnie szybko publikuje wniosek z załącznikami w BIP i wyznacza 21 dni na składanie uwag, a równolegle uruchamia tryb opiniowania i uzgodnień z organami wskazanymi w ustawie (co do zasady mają one 21 dni; brak odpowiedzi w terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń albo uzgodnienie). Inwestor może do czasu głosowania modyfikować wniosek, zwłaszcza pod wpływem uwag i opinii. Na końcu wójt przekazuje radzie gminy projekt uchwały wraz z całym „pakietem” materiałów (uwagi, opinie, wyniki uzgodnień), a rada gminy ma zasadniczo 60 dni od złożenia wniosku na podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji albo odmowę; gdy nie da się dotrzymać terminu, przewodniczący rady musi wskazać powody opóźnienia i nowy termin, ale wydłużenie nie może przekroczyć 30 dni.

Pytanie do NSA

Zagadnienie prawne, które trafiło do składu siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczyło tego, czy art. 33 § 2 p.p.s.a. może być podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (jako uczestnika) podmiotu innego niż skarżący i organ, gdy skarga dotyczy uchwały rady gminy ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej. W tle była bardzo praktyczna wątpliwość: taka uchwała nie zapada w klasycznym postępowaniu administracyjnym prowadzonym według Kodeksu postępowania administracyjnego, a art. 33 § 2 p.p.s.a. odwołuje się do warunku „niebrania udziału w postępowaniu administracyjnym”. Pytanie więc brzmiało, czy w tej kategorii spraw – gdzie przed uchwałą toczy się szczególna procedura przed organami gminy, ale nie „kpa-owskie” postępowanie jurysdykcyjne – można mimo to dopuścić do udziału w sprawie np. inwestora (którego interes prawny może być dotknięty wynikiem sprawy) oraz organizację społeczną działającą w sprawie innej osoby w granicach celów statutowych. Sednem sporu stało się zatem znaczenie pojęcia „postępowanie administracyjne” w art. 33 § 2 p.p.s.a.: czy rozumieć je wąsko (tylko jako postępowanie z k.p.a.), czy szeroko (jako postępowanie prowadzone przez organ administracji w sprawach podlegających kontroli sądu administracyjnego), a od tej odpowiedzi zależało, czy „drzwi” do udziału w sprawie w ogóle się otwierają.

Rozstrzygnięcie Sądu

W uchwale II OPS 1/25 z 15 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za tym, że art. 33 § 2 p.p.s.a. może być stosowany także w sprawach wywołanych skargą na uchwałę rady gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących. W praktyce oznacza to dwie rzeczy: po pierwsze, do udziału w postępowaniu sądowym może zostać dopuszczona osoba, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały, jeżeli wynik sprawy dotyczy jej interesu prawnego; po drugie, dopuszczalny jest także udział organizacji społecznej, która nie powołuje się na własny interes prawny, lecz działa w sprawie innej osoby, o ile sprawa mieści się w zakresie jej działalności statutowej. Kluczowe w uzasadnieniu było szerokie rozumienie zwrotu „postępowanie administracyjne” w art. 33 p.p.s.a. – jako obejmującego nie tylko postępowania prowadzone według KPA, ale również szczególne procedury przed organami administracji (takie jak procedura poprzedzająca podjęcie uchwały lokalizacyjnej), skoro ich wynik podlega kontroli sądu administracyjnego.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyszedł od tego, że spór nie dotyczy „samej” uchwały lokalizacyjnej, tylko tego, jak rozumieć zwrot „postępowanie administracyjne” użyty w art. 33 § 2 p.p.s.a. NSA pokazał, że w tej ustawie ustawodawca czasem wyraźnie dopowiada, iż chodzi o postępowanie „określone w Kodeksie postępowania administracyjnego”, a skoro w art. 33 § 2 takiego doprecyzowania nie ma, to nie ma podstaw, by automatycznie zawężać pojęcie wyłącznie do procedury k.p.a. Do tego doszły argumenty systemowe: art. 33 jest przepisem „ogólnym” o uczestnikach postępowania, umieszczonym w dziale o podstawowych instytucjach procesu sądowoadministracyjnego, więc co do zasady powinien działać we wszystkich kategoriach spraw, a wyjątki muszą wynikać wprost z ustawy. Najmocniejszy był jednak argument praktyczny i aksjologiczny: wąska wykładnia prowadziłaby do sytuacji trudnej do zaakceptowania z punktu widzenia prawa do obrony, bo inwestor – choć inicjuje procedurę, składa kompletny wniosek z załącznikami, dostaje do wiadomości opinie i uzgodnienia, może modyfikować wniosek, a uchwała jest mu doręczana i może ją zaskarżyć – nie mógłby bronić przed sądem uchwały, która wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. NSA zwrócił też uwagę na niespójność podejścia sądu pierwszej instancji: z jednej strony odmawiał zastosowania art. 33, twierdząc, że nie było „postępowania administracyjnego” w rozumieniu k.p.a., a z drugiej w praktyce traktował inwestora jak uczestnika postępowania. Jednocześnie NSA zastrzegł, że szerokie rozumienie nie otwiera drzwi „dla każdego”: osoba zgłaszająca udział nadal musi wykazać, że wynik sprawy dotyczy jej interesu prawnego, a organizacja społeczna – że sprawa mieści się w jej celach statutowych i że jej udział ma sens jako forma społecznej kontroli postępowania (a nie realizacja partykularnych interesów); jako dodatkową wskazówkę w tym kierunku NSA odnotował też nowe narzędzie dla sądów polegające na możliwości zwrócenia się do organizacji społecznej o przedstawienie istotnego poglądu.