Sołectwa, osiedla i dzielnice powinny pomagać gminom w wykonywaniu ciążących na nich zadań publicznych. Jaką funkcję pełnią one w ramach systemu polskiego samorządu terytorialnego?

Przepisy obecnie obowiązującej Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wiążą organizację samorządu terytorialnego z zasadniczym podziałem terytorialnym państwa. Ten, w aktualnym układzie, istnieje od 1 stycznia 1999 r. i obejmuje gminy, powiaty i województwa. W ramach tych jednostek funkcjonują wspólnoty samorządowe, którym sama konstytucja przyznaje osobowość prawną. Zgodnie z ustrojowymi zasadami decentralizacji i subsydiarności jednostkom samorządu terytorialnego przyznano samodzielność w wykonywaniu zadań publicznych. Owa samodzielność realizowana jest poprzez wyposażenie j.s.t. we własne budżety, źródła dochodów, kompetencje do stanowienia prawa miejscowego, w tym do kształtowania ustroju wewnętrznego. Dodatkowym zabezpieczeniem samodzielności j.s.t. jest ograniczenie ingerencji administracji rządowej w ich działalność tylko do nadzoru w ramach którego weryfikowana jest legalność prowadzonych działań oraz w prawo do ochrony samodzielności na drodze sądowej.

Z przymiotów tych nie korzystają jednostki pomocnicze gmin. Pozostają one integralnymi częściami jednostek samorządu terytorialnego w ramach których zostały powołane. Trzeba podkreślić, że tworzenie jednostek pomocniczych jest zasadniczo fakultatywne. Jedyny wyjątek dotyczy dzielnic m. st. Warszawy, których powołanie jest obowiązek. Jednakże pomimo kilku odrębności względem dzielnic działających na zasadach ogólnych, to wciąż pozostają one tylko jednostkami pomocniczymi olbrzymiej gminy jaką pozostaje stolica Polski.

Ustawodawca wprost przewiduje, że działalność jednostek pomocniczych finansowana jest z budżetu gminy. Zasada ta dotyczy także sołectw, których pozycja prawna w tym obszarze jest jednak wzmocniona z uwagi na możliwość wyodrębnienia funduszu sołeckiego. Jednostki pomocnicze nie dysponują własnym majątkiem. Mogą jedynie zostać upoważnione do korzystania z niektórych składników mienia komunalnego. Działalność organów jednostek pomocniczych podlega kontroli i nadzorowi ze strony organów gminy.

Na pierwszy rzut oka można powiedzieć, że sołectwa, osiedla i dzielnice podlegają gminie. Stąd może pojawić się pytanie o to co w rzeczywistości oznacza „pomocniczy” charakter tych struktur? Komu one w istocie rzeczy „pomagają”, organom gminy (radzie i wójtowi), czy członkom wspólnoty samorządowej?

Mechanika działania jednostek pomocniczych

Odpowiedzi na to pytanie można udzielić jeżeli przeanalizuje się ustawowe uwarunkowania dotyczące ustroju jednostek pomocniczych gminy. Może się wydawać, że ustawowa regulacja obowiązująca w tej materii jest dość lakoniczna, gdyż większość rozstrzygnięć w tym obszarze pozostawiono właściwym radom gmin i radom miast.

Ustawodawca określając rodzaje jednostek pomocniczych przewidział jakie organy funkcjonują w ramach ich struktur. W sołectwach są to sołtys i zebranie wiejskie[1], w osiedlach ogólne zebrania mieszkańców lub rady osiedli i zarządy osiedli, w dzielnicach istnieją rady dzielnic oraz zarządy dzielnic. Organy jednostek pomocniczych ustawodawca dzieli na uchwałodawcze i wykonawcze.

Do grupy organów uchwałodawczych zaliczone są: zebranie wiejskie, ogólne zebranie mieszkańców, rada osiedla oraz rada dzielnicy.

Organami wykonawczymi są natomiast: sołtys, zarząd osiedla i zarząd dzielnicy. Ustawa przewiduje przy tym, że sołtysi oraz przewodniczący zarządów jednostek pomocniczych korzystają z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym.

Przepisy ustawy nie regulują bliżej statusu organów jednostek pomocniczych. Kwestia ta musi zostać uregulowana statutem danej jednostki, w ramach którego należy określić zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej oraz organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Upoważnienie to samo z siebie daje prawodawcom lokalnym dość dużą swobodę działania z uwagi na jego ogólny charakter. Swoboda prawodawcza jest tym szersza, gdyż sprawy te mieszczą się w ramach tzw. autonomii statutowej j.s.t., która zakłada, że prawo miejscowe regulujące ustrój wewnętrzny gmin stanowione jest w granicach obowiązujących ustaw.

Jak się wydaje kluczowe dla zrekonstruowania funkcji jednostek pomocniczych i ich organów jest zastrzeżenie przez ustawodawcę, że skład tych organów kreowany jest poprzez wybory. Nie zaś przez mechanizm powoływania osób sprawujących te funkcje przez organy j.s.t.

Należy pamiętać, że jednostki pomocnicze gmin pozostają częścią władz publicznych funkcjonujących w ramach Rzeczpospolitej Polskiej. Posłużenie się wykładnią systemową, w odniesieniu do przepisów regulujących ich status, prowadzi do wniosku, że prawodawca lokalny nadając jednostce pomocniczej statut musi mieć na względzie zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę suwerenności narodu.

Funkcjonowanie organów jednostek pomocniczych gmin należy uznać za formę realizacji zasady pomocniczości na szczeblu organizacji państwa, który jest najbliższy obywatelowi. Zebrania wiejskie i ogólne zebrania mieszkańców są zgromadzeniami ludowymi a przez to formami demokracji bezpośredniej obecnymi w ramach układu polskiej administracji publicznej. Po mimo, że ustawodawca milczy na temat statusu radnych rad osiedli i rad dzielnic, to odwołanie się do wspomnianych wyżej konstytucyjnych zasad prowadzi do wniosku, że są oni reprezentantami wyborców – członków wspólnoty samorządowej. Uwagę tę można odnieść także do członków zarządów osiedli i zarządów dzielnic, którzy nie muszą być wybierani w wyborach bezpośrednich. Także ich mandat dom sprawowania funkcji bierze się z woli wspólnoty samorządowej, a nie z woli rady gminy (rady miasta), która podjęła decyzję o utworzeniu jednostki pomocniczej.

Komu „pomagają” jednostki pomocnicze?

Brak samodzielności jednostek pomocniczych w wykonywaniu zadań publicznych nie oznacza, że osoby wybrane do ich organów w sprawowaniu swych funkcji podlegają kierownictwu rady lub wójta. Osoby te pozostają oczywiście związane prawem miejscowym i mogą wykonywać te zadania publiczne, które zostały przekazane jednostce pomocniczej w ramach wewnątrzgminnej dekoncentracji. Niemniej jednak nie oznacza to, że ich sposób działania musi być podporządkowany woli organów gminy. Sołtysi, radni osiedlowi i radni dzielnicowi pozostają reprezentacją mieszkańców. Stąd w swojej działalności powinni reprezentować interesy członków wspólnot samorządowych, którzy w wyborach powierzyli im mandaty.

Można powiedzieć, że „pomocniczość” sołectw, osiedli i dzielnic polega na przybliżeniu władzy gminnej do mieszkańców, co odbywa się za pośrednictwem tych jednostek. Istotą tak rozumianej „pomocniczości” jest wspieranie organów gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkańców j.s.t.

W obecnej kadencji Sejmu trwają prace nad wzmocnieniem ustawowej pozycji jednostek pomocniczych. Pisaliśmy już o tym na Blogu Edukacji Samorządu Terytorialnego tutaj.

Jakub Dorosz-Kruczyński

 

[1] Rada sołecka jest organem opiniodawczym dla sołtysa. Wojewodowie i sądy administracyjne podkreślają, że nie ma ona charakteru organu jednostki pomocniczej.