Czy obywatel może żądać informacji publicznej także wtedy, gdy dotyczy ona bezpośrednio jego własnej sprawy? Naczelny Sąd Administracyjny1 przypomniał, że o publicznym charakterze informacji nie decyduje osoba wnioskodawcy ani cel, w jakim zamierza ją wykorzystać, lecz jej związek z wykonywaniem zadań publicznych. Samo powołanie się przez organ na “sprawę własną” nie wystarcza więc, aby uchylić się od obowiązków wynikających z zasady jawności.

Od zgłoszenia do skargi na bezczynność

Sprawa rozpoczęła się od wystąpienia skierowanego do Rzecznika Praw Obywatelskich. W dniu 2 maja 2025 r. M.G. przesłał do Biura RPO - za pośrednictwem platformy ePUAP oraz formularza kontaktowego - zgłoszenie dotyczące, w jego ocenie, bezczynności kilku instytucji publicznych. Wskazywał między innymi na działania lub zaniechania Banku Gospodarstwa Krajowego, regionalnej izby obrachunkowej, prokuratury, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Prezydenta RP.

Kilka dni później, 8 maja 2025 r., M.G. złożył do Rzecznika wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nie domagał się przy tym rozstrzygnięcia swojej sprawy ani przekazania pełnych akt prowadzonego postępowania. Chciał przede wszystkim ustalić, co Biuro RPO zrobiło z jego wcześniejszym zgłoszeniem.

Wnioskodawca zapytał więc, czy zgłoszenie zostało zarejestrowane w systemie kancelaryjnym i jaką nadano mu sygnaturę. Oczekiwał również informacji, czy Rzecznik zapoznał się z przekazaną dokumentacją oraz czy podjęto jakiekolwiek czynności sprawdzające, wyjaśniające lub monitorujące. Pytał między innymi o ewentualne wystąpienia do instytucji publicznych, żądania wyjaśnień oraz przeprowadzone analizy prawne.

Kolejne pytania dotyczyły tego, czy Biuro RPO skierowało pisma lub zapytania do instytucji wymienionych w zgłoszeniu, czy oceniono opisane działania jako możliwe naruszenie praw obywatelskich oraz czy wszczęto w związku z tym działania interwencyjne. Wnioskodawca chciał także wiedzieć, czy w Biurze Rzecznika sporządzono dokumenty odnoszące się do jego zgłoszenia, takie jak notatka wewnętrzna, analiza lub projekt wystąpienia.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje co do zasady czternastodniowy termin na udzielenie odpowiedzi. W ocenie M.G. Rzecznik nie rozpoznał jednak jego wniosku w wymaganym terminie. Dlatego już 24 maja 2025 r. wnioskodawca skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Spór, który początkowo dotyczył sposobu postępowania z jednym konkretnym zgłoszeniem, przekształcił się tym samym w pytanie o znacznie szerszym znaczeniu: czy informacja o wykonywaniu zadań publicznych przestaje być publiczna tylko dlatego, że występuje o nią osoba bezpośrednio zainteresowana sprawą.

WSA: charakter informacji nie zależy od osoby wnioskodawcy

Po wniesieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich przekazał M.G. pismo z 29 maja 2025 r. RPO uznał w nim, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, ponieważ pozostają ściśle związane z indywidualną sprawą wnioskodawcy. Zdaniem organu pytania dotyczyły więc sfery prywatnej M.G., a nie sprawy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wnioskodawca nie zgodził się z takim stanowiskiem. W piśmie procesowym z 30 maja 2025 r. podkreślił, że odpowiedź Rzecznika nie może zostać uznana za prawidłowe rozpatrzenie wniosku. RPO wniósł natomiast o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania go do udostępnienia informacji. Argumentował, że udzielił już odpowiedzi, a jej treścią było stwierdzenie, iż wskazane we wniosku dane nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił tego stanowiska. Wyrokiem z 22 października 2025 r. zobowiązał Rzecznika Praw Obywatelskich do rozpatrzenia wniosku M.G. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Informacja o wykonywaniu zadań publicznych

Kluczowe znaczenie miało ustalenie, czego w rzeczywistości dotyczył wniosek. W ocenie WSA skarżący nie pytał wyłącznie o własne dokumenty lub o informacje należące do jego sfery prywatnej. Chciał dowiedzieć się, w jaki sposób Rzecznik Praw Obywatelskich postąpił z otrzymanym zgłoszeniem: czy je zarejestrował, czy zapoznał się z dokumentacją, czy podjął czynności sprawdzające, wyjaśniające lub interwencyjne oraz czy sporządził związane ze sprawą dokumenty.

Pytania te odnosiły się zatem do sposobu wykonywania przez Rzecznika ustawowych zadań publicznych. Dotyczyły stanu prowadzonej sprawy, podejmowanych przez organ czynności oraz stanowiska zajętego w związku z jej rozpoznawaniem. Zdaniem Sądu informacje tego rodzaju mieszczą się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e oraz pkt 4 lit. b i c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są bowiem informacjami o sposobie załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw oraz treści dokumentów urzędowych.

Dyskryminujące kryterium “sprawy własnej”

Najistotniejsza część uzasadnienia dotyczyła jednak argumentu, zgodnie z którym ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można wykorzystywać do uzyskiwania wiadomości dotyczących “sprawy własnej” wnioskodawcy.

WSA uznał takie kryterium za dyskryminujące. Jego przyjęcie prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której charakter tej samej informacji zależałby od tego, kto występuje o jej udostępnienie. Informacja byłaby publiczna, gdyby zażądała jej osoba niezwiązana ze sprawą, lecz traciłaby ten charakter w momencie, gdy wniosek złożyłby podmiot bezpośrednio zainteresowany działaniami organu.

Tymczasem prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje - zgodnie z ustawą - "każdemu". Oznacza to, że kwalifikacja informacji powinna następować na podstawie jej treści i związku z działalnością podmiotu publicznego, a nie ze względu na osobę wnioskodawcy, jego motywację albo indywidualny interes w uzyskaniu odpowiedzi.

Sąd zaznaczył przy tym, że sam fakt posiadania przez wnioskodawcę osobistego interesu w uzyskaniu określonych danych nie powoduje jeszcze, że dane te tracą publiczny charakter. Informacja o tym, czy organ zarejestrował wystąpienie, jakie czynności podjął i w jaki sposób realizował swoje kompetencje, pozostaje informacją o działalności publicznej także wtedy, gdy pyta o nią autor zgłoszenia.

Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do trudnego do zaakceptowania rezultatu. O działaniach organu mógłby dowiedzieć się każdy - z wyjątkiem osoby, której działania te bezpośrednio dotyczą.

Odpowiedź nie zawsze kończy bezczynność

WSA odniósł się również do pisma RPO z 29 maja 2025 r. Sam fakt przesłania wnioskodawcy odpowiedzi nie oznaczał jeszcze, że organ prawidłowo rozpatrzył wniosek.

Jeżeli żądane dane są informacją publiczną, organ powinien je udostępnić, wydać decyzję o odmowie albo zastosować inne przewidziane ustawą rozwiązanie. Nie może natomiast poprzestać na zwykłym piśmie informującym, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, jeżeli ocena ta jest błędna.

Wniosek M.G. wpłynął do Rzecznika 8 maja 2025 r. Czternastodniowy termin na jego rozpatrzenie upłynął zatem 22 maja 2025 r. RPO nie udostępnił w tym czasie informacji ani nie rozstrzygnął sprawy w jednej z form przewidzianych ustawą. Pismo z 29 maja 2025 r., oparte na błędnej kwalifikacji żądanych danych, nie usunęło więc stanu bezczynności.

Sąd nie uznał jednak, aby bezczynność miała charakter rażący. Nie była ona bowiem wynikiem całkowitego zlekceważenia wniosku lub świadomego ignorowania prawa do informacji. Wynikała z nieprawidłowej oceny prawnej dokonanej przez organ. Rzecznik podjął działania i przedstawił swoje stanowisko, lecz błędnie uznał, że okoliczność, iż pytania dotyczą bezpośrednio wnioskodawcy, wyłącza zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

NSA: "sprawa własna" nie jest kategorią wyłączającą jawność

Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgodził się z wyrokiem WSA i wniósł skargę kasacyjną. Domagał się uchylenia orzeczenia oraz ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji.

Spór przed Naczelnym Sądem Administracyjnym koncentrował się już nie tyle na samym przebiegu postępowania, ile na podstawowym pytaniu o granice pojęcia informacji publicznej. RPO podtrzymywał stanowisko, że informacje objęte wnioskiem nie miały publicznego charakteru, ponieważ były ściśle związane ze sprawą prowadzoną bezpośrednio na rzecz i z inicjatywy M.G.

Zdaniem Rzecznika nie chodziło zatem o informacje dotyczące działalności organu w znaczeniu ogólnym, lecz o dane odnoszące się do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. RPO argumentował ponadto, że dostęp do takich informacji powinien następować na podstawie przepisów właściwych dla konkretnego postępowania, w tym przypadku także ustawy o ochronie sygnalistów, a nie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tych zarzutów. Wyrokiem z 8 lipca 2026 r. oddalił skargę kasacyjną, uznając stanowisko WSA za prawidłowe.

Informacja jest publiczna niezależnie od tego, kto o nią pyta

NSA zaakceptował przede wszystkim pogląd, że kryterium "sprawy własnej" nie może służyć jako samodzielna podstawa wyłączenia określonych danych z zakresu informacji publicznej.

Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do paradoksalnego rezultatu. Ta sama informacja mogłaby mieć charakter publiczny albo niepubliczny w zależności od osoby wnioskodawcy. Byłaby informacją publiczną, gdyby wystąpiła o nią osoba trzecia, lecz traciłaby ten status, gdyby zażądała jej osoba bezpośrednio zainteresowana przebiegiem sprawy.

Taki sposób rozumowania pozostawałby w sprzeczności z konstrukcją prawa do informacji publicznej, które przysługuje "każdemu". O charakterze informacji nie decyduje bowiem tożsamość wnioskodawcy, jego osobisty interes ani cel, w jakim zamierza wykorzystać uzyskane dane. Rozstrzygające jest to, czy informacja dotyczy sprawy publicznej, w szczególności działalności organu władzy publicznej i sposobu wykonywania przez niego ustawowych zadań.

NSA podkreślił, że pogląd, zgodnie z którym nie można korzystać z ustawy o dostępie do informacji publicznej we własnej sprawie, oznaczałby w praktyce, iż informacja o realizacji zadań publicznych byłaby dostępna dla wszystkich z wyjątkiem osoby, której działania organu bezpośrednio dotyczą.

Co właściwie oznacza "sprawa własna"?

Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie "sprawy własnej" nie jest kategorią ustawową wyznaczającą zakres dostępu do informacji publicznej. Może ono mieć znaczenie jedynie pomocnicze, gdy służy do rozdzielenia elementów publicznych i prywatnych występujących w ramach jednej sprawy.

NSA zauważył, że każda sprawa prowadzona przez organ publiczny obejmuje relację między co najmniej dwoma podmiotami. Z samego tego powodu nie może ona "należeć" wyłącznie do wnioskodawcy. Może natomiast zawierać zarówno elementy związane z wykonywaniem zadań publicznych przez organ, jak i elementy odnoszące się wyłącznie do prywatnej sfery jednostki.

W tym znaczeniu za "własne" można uznać te fragmenty sprawy, które mają charakter rzeczywiście prywatny: dotyczą osobistych danych, oświadczeń, dokumentów lub interesów jednostki i pozostają poza instytucjonalną relacją pomiędzy obywatelem a wspólnotą publicznoprawną.

Nie oznacza to jednak, że cała sprawa traci charakter publiczny. Przeciwnie, w ramach jednego postępowania mogą współistnieć elementy prywatne i publiczne. Zadaniem organu jest ich rozdzielenie, a nie automatyczne wyłączenie całej sprawy spod działania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dokument prywatny a informacja o działaniu organu

NSA wyraźnie rozróżnił dokumenty pochodzące od uczestników postępowania od informacji dotyczących aktywności organu publicznego.

Wnioski, skargi, odwołania, zażalenia lub oświadczenia składane przez osobę prywatną nie stają się informacją publiczną tylko dlatego, że trafiły do urzędu i są wykorzystywane przy wykonywaniu kompetencji przez organ. Nadal mogą pozostawać dokumentami prywatnymi.

Inaczej należy jednak oceniać informacje o tym, co z tymi dokumentami zrobił organ: czy je zarejestrował, czy je przeanalizował, jakie czynności podjął, do jakich instytucji wystąpił i jakie dokumenty urzędowe sporządził. Tego rodzaju dane opisują sposób wykonywania zadań publicznych i dlatego mogą mieć charakter informacji publicznej.

Właśnie taki charakter miały pytania zadane Rzecznikowi przez M.G. Wnioskodawca nie domagał się wyłącznie dostępu do własnych pism, lecz informacji o działaniach podjętych przez organ po ich otrzymaniu.

Szczególny tryb nie zmienia charakteru informacji

NSA odniósł się również do argumentu, że właściwą podstawą dostępu do żądanych danych powinna być ustawa o ochronie sygnalistów.

Sąd przypomniał, że art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie oznacza, iż istnienie szczególnej procedury automatycznie odbiera określonym danym charakter informacji publicznej. Przepis ten wskazuje jedynie, że odrębne ustawy mogą przewidywać inne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych.

Nie należy więc utożsamiać dwóch różnych zagadnień. Czym innym jest ustalenie, czy określona informacja ma publiczny charakter, a czym innym wskazanie trybu, w jakim dana osoba może uzyskać do niej dostęp.

Strona postępowania może korzystać z uprawnień wynikających z przepisów proceduralnych. Osoba trzecia może natomiast żądać informacji publicznych dotyczących takiej sprawy na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sam fakt istnienia procedury szczególnej nie powoduje jednak, że informacja o działaniach organu przestaje być informacją publiczną.

Ochrona sygnalisty nie uzasadniała zwykłej odmowy

NSA nie zaakceptował także argumentacji odwołującej się do konieczności ochrony danych sygnalisty. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, aby żądane informacje obejmowały dane osobowe osoby dokonującej zgłoszenia.

Nawet gdyby takie dane znajdowały się w dokumentach, organ nie mógłby poprzestać na stwierdzeniu, że całość informacji nie ma publicznego charakteru. Powinien rozważyć udostępnienie informacji po anonimizacji albo wydać decyzję o odmowie dostępu w zakresie objętym ustawowo chronioną tajemnicą lub prywatnością.

NSA zwrócił ponadto uwagę na oczywistą słabość argumentu, zgodnie z którym należałoby chronić przed wnioskodawcą jego własne dane jako sygnalisty. Zakaz ujawniania tożsamości sygnalisty dotyczy przekazywania jej osobom nieupoważnionym. Trudno natomiast uznać, że sam sygnalista jest osobą nieupoważnioną do poznania własnej tożsamości.

Publiczny charakter informacji wynika z jej treści

W konsekwencji NSA potwierdził, że przy kwalifikowaniu informacji jako publicznej nie ma znaczenia charakter interesu wnioskodawcy ani cel, dla którego występuje on o jej udostępnienie. Nie ma także znaczenia to, czy informacja dotyczy sprawy, w której wnioskodawca sam uczestniczy.

Decydująca pozostaje treść żądanej informacji. Jeżeli opisuje ona działalność organu, wykonywanie zadań publicznych, podejmowane czynności lub wytwarzane dokumenty urzędowe, może podlegać udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie.

NSA zastrzegł jednocześnie, że sposób korzystania z prawa do informacji może w wyjątkowych przypadkach podlegać ocenie z punktu widzenia nadużycia prawa. Jest to jednak zagadnienie odrębne od samej kwalifikacji informacji jako publicznej i nie może być zastępowane ogólnym odwołaniem do kategorii "sprawy własnej".

Wyrok NSA potwierdza zatem zasadę, która ma znaczenie daleko wykraczające poza sprawę dotyczącą Rzecznika Praw Obywatelskich: jawność działania organu nie zależy od tego, kto pyta. Obywatel nie traci prawa do informacji o wykonywaniu zadań publicznych tylko dlatego, że działania organu odnoszą się bezpośrednio do jego sytuacji.

1Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2026 r., III OSK 193/26, LEX nr 4115253.