11 listopada przypomina, że odzyskanie niepodległości było także administracyjną układanką: trzeba było scalić trzy odmienne porządki samorządowe ukształtowane w zaborach pruskim, austriackim i rosyjskim. Dzisiaj przypominamy, jak działały te modele, czym się różniły i które rozwiązania okazały się przydatne, gdy po 1918 roku tworzono wspólny system w całej II Rzeczypospolitej.

Zabór austriacki

W byłym zaborze austriackim zasadniczo utrzymano w mocy galicyjskie regulacje samorządowe, ograniczając się do punktowych dostosowań po 1918 r. Podstawową jednostką była gmina z radą jako organem stanowiąco-kontrolnym oraz wójtem/burmistrzem i zarządem jako organem wykonawczym; zakres działania obejmował sprawy komunalne i gospodarcze gminy, w podziale na zadania własne i poruczone, przy zachowaniu zwierzchniego nadzoru administracji rządowej. Na szczeblu powiatowym funkcjonował powiatowy związek komunalny z sejmikiem (rada powiatowa) jako organem uchwałodawczym i kontrolnym oraz wydziałem powiatowym jako organem wykonawczo-zarządzającym; przewodniczył mu marszałek powiatowy. Istotnym elementem były kompetencje koordynacyjne wobec gmin oraz możliwość tworzenia związków celowych dla realizacji zadań ponadgminnych. W praktyce jednak, zwłaszcza w pierwszym okresie, szeroko stosowano obsady komisaryczne rad powiatowych i personalny nadzór zatwierdzający (m.in. marszałków powiatowych), co istotnie ograniczało realną samodzielność i reprezentatywność tych organów. Równolegle rozciągano na Galicję wybrane akty państwowe (np. o łączeniu obszarów dworskich z gminami), co porządkowało strukturę podstawowego szczebla i wzmacniało jego bazę majątkową. W ujęciu ogólnym, o ile gmina i powiat zachowały ciągłość organizacyjną, o tyle znaczenie samorządu powiatowego w Galicji słabło, a pełną, jednolitą organizację samorządu w skali państwa przyniosła dopiero ustawa z 23 marca 1933 r. (tzw. scaleniowa).

Zabór rosyjski

W byłym zaborze rosyjskim odbudowę samorządu prowadzono od podstawowego szczebla, nawiązując do istniejącej wcześniej wyłącznie wiejskiej gminy „zbiorowej” z ukazu marcowego 1864 r. (zgromadzenie gminne, wójt, pisarz) pozostającej pod ścisłym nadzorem naczelników ziemskich. Po 1918 r. wprowadzono rozwiązania tymczasowe: dekret z 27 listopada 1918 r. utworzył rady gminne (rada jako organ stanowiąco-kontrolny, wójt i zarząd jako wykonawczo-zarządzający, podział na zadania własne i poruczone), a ordynacja z 13 grudnia 1918 r. zapewniła powszechne, tajne i proporcjonalne wybory do rad miejskich, zastępując składy z czasu wojny. Ustrój miejski doprecyzował dekret z 4 lutego 1919 r., ustanawiając radę miejską (kadencja trzyletnia) oraz magistrat z burmistrzem lub – w miastach wydzielonych – prezydentem; gmina miejska uzyskała osobowość publicznoprawną, realizowała zadania własne (m.in. majątek i budżet, inwestycje komunalne, oświata, zdrowie, dobroczynność) oraz poruczone, przy rozległym nadzorze administracji rządowej (w tym kompetencjach do rozwiązywania rad i uchylania uchwał). Równolegle dekret z 4 lutego 1919 r. o tymczasowej ordynacji powiatowej powołał powiatowy związek komunalny z sejmikiem (uchwałodawczym i kontrolnym), wydziałem powiatowym (wykonawczo-zarządzającym) oraz komisarzem powiatowym przewodniczącym obu tym ciałom; do zadań własnych zaliczono opiekę nad interesami gospodarczymi, zdrowotnymi i kulturalnymi powiatu, obok zadań poruczonych przez państwo. Miasta liczące powyżej 25 tys. mieszkańców uzyskały status powiatu miejskiego. Na ziemiach wschodnich, objętych Zarządem Cywilnym Ziem Wschodnich, strukturę gmin i miast uregulowano dodatkowymi rozporządzeniami komisarza generalnego z 1919 r., które następnie rozszerzano na kolejne województwa.

Zabór pruski

W byłym zaborze pruskim podstawowy zrąb samorządu opierał się na modelu ukształtowanym przez ordynację miejską Stein’a (1808), która uczyniła miasta osobami prawa publicznego z radą miejską (organ stanowiąco-kontrolny, kadencja trzyletnia) oraz magistratem z burmistrzem/nadburmistrzem i ławnikami (organ wykonawczo-zarządzający); na ziemiach polskich obowiązywanie tej ordynacji rozciągnięto od 1853 r. Na wsi funkcjonowała gmina z zgromadzeniem gminnym (uchwałodawczym) oraz naczelnikiem/sołtysem i ławnikami jako organem wykonawczym; kompetencje dzielono na zadania własne (m.in. drogi, szkoły, zakłady lecznicze, urządzenia komunalne, podatki lokalne) i poruczone (porządek publiczny realizowany przez policję), przy szerokim nadzorze administracji rządowej. Na szczeblu powiatu działał wybieralny sejmik oraz wydział powiatowy (6 członków) kierowany przez starostę, który jednocześnie wykonywał funkcje administracji rządowej w powiecie; rozwiązanie to wzmacniało pozycję starosty i ograniczało samodzielność sejmiku. Ponad powiatem funkcjonowała rejencja (bez samorządu) oraz samorząd na poziomie prowincji z sejmem prowincjonalnym i wydziałem prowincji; po 1919 r. tradycję tę przejęły na obszarach byłej dzielnicy pruskiej wojewódzkie związki komunalne (m.in. poznański i pomorski) z sejmikiem wojewódzkim i wydziałem wojewódzkim, którym przewodniczył starosta krajowy.

Scalanie samorządu

Scalanie trzech porządków – pruskiego, austriackiego i „kongresowego” – polegało na doraźnym wykorzystaniu istniejących struktur i kadr oraz szybkim domknięciu brakujących ogniw ustrojowych tam, gdzie ich wcześniej nie było (zwłaszcza szczebla powiatowego na obszarze byłego zaboru rosyjskiego). Operacyjnie uruchomiono samorząd poprzez akty tymczasowe: dekret o radach gminnych z 27 listopada 1918 r., dekret o samorządzie miejskim z 4 lutego 1919 r. oraz tymczasową ordynację powiatową z 4 lutego 1919 r., które wprowadzały wybieralne organy stanowiące i wykonawcze, a równocześnie potwierdzały szeroki nadzór rządowy nad uchwałami i składem władz komunalnych. Na wschodzie, na terenach dopiero obejmowanych administracją polską, tworzono struktury w reżimie Zarządu Cywilnego Ziem Wschodnich, z własnymi rozporządzeniami organizującymi gminy i miasta do czasu włączenia do powszechnego systemu. W efekcie państwo uzyskało trójstopniową, funkcjonalną sieć gmina–powiat (a w części kraju także związki na poziomie województwa), z klasycznym podziałem zadań na własne i poruczone oraz ujednoliconymi zasadami wyboru, odpowiedzialności i nadzoru. Kulminacją procesu była ustawa z 23 marca 1933 r., która w skali całego państwa ujednoliciła ustrój samorządu terytorialnego, porządkując kompetencje, organy i tryb działania jednostek, a także relacje z administracją rządową. Dzięki temu II Rzeczpospolita wyszła z „trzech tradycji” z jednym, spójnym modelem – zachowując komunalny zakres zadań (infrastruktura, zdrowie, oświata, opieka) i pozostając pod silnym, ustawowo określonym nadzorem państwowym wynikającym z realiów odbudowy państwa po 1918 r.

Jakub Dorosz-Kruczyński